INDICADORES DE GOBERNABILIDAD PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO COSTERO EN COLOMBIA

Camilo-Mateo Botero-Saltarén¹

Miriam Arrizabalaga-Fal²

Celene Milanés-Batista³

Omar Vivas-Cortés⁴

Recibido el 17 de julio de 2015, aprobado el 18 de mayo de 2016 y actualizado el 21 de julio de 2017

DOI: 10.17151/luaz.2017.45.12

RESUMEN

El presente artículo es resultado de un proyecto de investigación interinstitucional entre sector público, academia y sector privado, cofinanciado por recursos públicos de una convocatoria en buen gobierno. Las principales variables de análisis son la gobernabilidad y la gestión del riesgo costero en Colombia, por lo que se busca establecer una herramienta metodológica para optimizar la gestión pública en los municipios costeros. Se emplearon técnicas cualitativas y categorías de investigación de tipo propositivo, con marcadas etapas exploratorias, descriptivas y analíticas. Las técnicas más recurrentes fueron la revisión documental, las sesiones en profundidad, las entrevistas y las matrices cualitativas. Como resultado se obtienen cuatro indicadores para medir la gestión del riesgo como factor de gobernabilidad: conocimiento del riesgo, medidas de reducción del riesgo, capacidad de respuesta institucional a emergencias y coordinación y cooperación interinstitucional. Los indicadores fueron estructurados de acuerdo con una pirámide conformada por cuatro niveles (indicador, sub-indicador, variables y dato). Como producto final se crean las hojas metodológicas de cada indicador, los cuales pueden ser medidos en modo normal o modo emergencia. Se concluye que la batería de indicadores diseñada es una ventana de oportunidad para el manejo de un problema público, siendo a la vez una herramienta útil para propiciar mejoras en la gobernabilidad.

Palabras clave: riesgos costeros, gestión pública, indicadores de desempeño, desarrollo sostenible.

GOVERNANCE INDICATORS FOR COASTAL RISK MANAGEMENT IN COLOMBIA

ABSTRACT

This article is the result of an interinstitutional project between the public sector, the academia and the private sector, financed jointly by public resources of a governmental research call. The main variables of analysis are governance and coastal risk management in Colombia which is why  it is sought to establish a methodological tool to optimize public management in coastal municipalities. Qualitative techniques and research categories of propositional type with marked exploratory, descriptive and analytical stages were used. The most recurrent techniques were documentary review, in-depth sessions, interviews and qualitative matrices. As a result, four indicators were obtained for measuring risk management as a factor of governance: risk awareness, risk reduction measures, institutional capacity for emergency response, and interinstitutional coordination and cooperation. The indicators were structured according to a pyramid made up of four levels (indicator, sub-indicator variables and data). As a final product, methodological sheets for each indicator were designed, which can be measured in normal mode or emergency mode. It is concluded that the battery of indicators designed is a window of opportunity to manage a public problem, being at the same time a useful tool to promote improvements in governance.

Key words

Costal risk, public management, indicators of performance, sustainable development.

INTRODUCCIÓN

En el año 2012 el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (COLCIENCIAS) abrió la Convocatoria 572, con la cual se buscaba conformar un banco de proyectos elegibles en buen gobierno, lucha contra la corrupción y gestión de política ambiental y del riesgo en Colombia. El presente artículo es resultado de uno de los proyectos seleccionados, denominado “La gestión del riesgo como factor de gobernabilidad en ciudades costeras”, ganador de esta convocatoria. El equipo científico ha estado liderado por investigadores pertenecientes a la Universidad Sergio Arboleda – Santa Marta, con la contribución de tres instituciones en Colombia (Grupo de Investigación en Sistemas Costeros - Playascol Corporation, Corporación Autónoma Regional de La Guajira e Instituto de Estudios del Ministerio Público) y una en Cuba (Centro de Estudios Multidisciplinarios de Zonas Costeras, Universidad de Oriente, Santiago de Cuba). En particular, este documento presenta el componente técnico de gobernabilidad y riesgo costero, dado el protagonismo que ha tenido en los últimos cuatro años.

Ola invernal como detonante de la gestión del riesgo en Colombia

 Inicialmente, se parte del hecho que en Colombia, según reporte del Banco Mundial, en el año 2006 los desastres naturales representaron el tercer elemento de mayor costo ambiental, generando pérdidas que le costaron al país 3.7% del PIB para su recuperación (BANCO MUNDIAL, 2012, pág. 58). Esta situación se ha agravado con la reiteración de desastres, como lo demuestra la revisión de informes históricos de acciones institucionales emprendidas en el país, detectando dificultades en la atención adecuada de estos eventos. A partir de ello se evidenció que en Colombia la respuesta a emergencias se ha asumido bajo un enfoque de atención de desastres, más que desde la gestión del riesgo, lo cual ha impactado negativamente la gobernabilidad en estas situaciones de crisis.

Un ejemplo claro fue la acción de los entes encargados del manejo en la costa Caribe colombiana de las llamadas “olas invernales” de los años 2009-2010 y 2010-2011, en la cual la eficiencia y gestión administrativa no fueron adecuadas, causando una tragedia ambiental, social y económica. De acuerdo con los datos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se afectaron más de dos millones de personas (70% de ellas en la Costa Caribe), 341.000 viviendas, 751 vías carreteables, 807.609 hectáreas, 813 centros educativos y 15 centros de salud (DNP, 2010, pág. 28). Como consecuencia, esta emergencia requirió recursos que sobrepasaron la vigencia previa, que ascendieron a más de 2.6 billones de pesos colombianos, utilizando 5% en atención, 21% en rehabilitación y 74% en obras de recuperación, reconstrucción y prevención. Adicionalmente, para el caso de las ciudades costeras, este presupuesto se debió unir a la inversión necesaria para otros riesgos ya presentes, como el ascenso en el nivel del mar y la erosión (DNP, 2010).

No obstante, el tema de la gestión del riesgo en Colombia, para el caso específico de las zonas costeras, no es un asunto desconocido. Desde la década de los noventa se han mencionado de forma explícita los riesgos costeros (Steer et al., 1997), siendo incluso parte de las áreas temáticas de la Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros – PNOEC (CCO, 2007), que los considera como un insumo básico para la planificación del territorio y la gestión integrada costera. A lo anterior se suma que el ordenamiento territorial de las ciudades, especialmente aquellas localizadas muy cerca de la línea de costa, exige de estudios integradores y holísticos que permitan minimizar efectivamente las vulnerabilidades, y por ende el riesgo a que están sometidas las poblaciones costeras (Milanes, 2011).

En la legislación colombiana, el artículo 10 de la ley 388 de 1997 eleva la gestión del riesgo a la categoría de “determinante ambiental del territorio”, con lo cual establece su obligatoria inclusión en los planes y esquemas de ordenamiento territorial. Es precisamente en esta exigencia de la determinante ambiental del riesgo en los instrumentos de planificación del suelo municipal, donde se resalta la necesidad de que dicha inclusión además tenga en cuenta la especificidad del riesgo costero. A pesar de ello, el ordenamiento de los territorios costeros realizado, a través de la aplicación de la mencionada Ley 388 de 1997, fue ampliamente insuficiente en la inclusión de una gestión del riesgo diferenciada de las áreas continentales (Díaz-Cano, 2011).

Esta falencia resulta preocupante en un país que tiene 12 departamentos con acceso al mar, que suman 31 municipios en la costa Caribe y 16 municipios en la zona costera Pacífica (tabla 1). En total, los 47 municipios en la franja mar-costa constituyen una franja de más de 3000 km del territorio nacional, la cual se encuentra bajo vulnerabilidades particulares que requieren ser identificadas y gestionadas bajo esquemas de Gestión Costera Integrada - GCI (Arenas, 2012; Botero, 2013). Esto ha hecho evidente la necesidad de implementar opciones alternativas a la gestión tradicional del riesgo, que tengan en cuenta la especificidad del territorio costero y su impacto sobre la gobernabilidad a la escala local. Adicionalmente, el enfoque tradicional puede ser un factor a tener en cuenta para encontrar las razones por las cuales entre las más de dos millones de personas afectadas por la ola invernal, el 70% se encontraban en la Costa Caribe (DNP, 2010).

Gestión del riesgo y gobernabilidad en municipios costeros

En términos generales, se entiende el riesgo como la probabilidad de que una amenaza se convierta en desastre, dependiendo de las vulnerabilidades presentes en el momento de la emergencia. En consecuencia, la gestión del riesgo de desastres sería “un proceso social, impulsado por estructuras institucionales y organizacionales apropiadas, que persigue en forma permanente y continua la reducción y el control de los factores de riesgo en la sociedad a través de la aplicación de políticas, estrategias e instrumentos o acciones concretos, articulados con procesos sostenibles de gestión del desarrollo y el medio ambiente” (Bollin, 2003, pág. 10). Por su parte, la gobernabilidad se entiende como la situación en que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción del gobierno, permitiendo una verdadera capacidad de gobernar en el sentido de alcanzar óptimos niveles de desarrollo social, económico y ambiental (Aguilar, 1999).

Estos conceptos, inicialmente independientes, se relacionan al analizar la dinámica municipal en situaciones de desastre, dado que se impacta la administración pública local hasta el punto de hacerla altamente ineficiente (Díaz-Cano, 2011). Un ejemplo de ello se da cuando se presentan situaciones como desplazamiento forzoso, abandono de actividades económicas, aislamiento vial, perdida de infraestructura, daño de redes de comunicación y servicios públicos básicos, entre otros. Así mismo, las afectaciones de un desastre pueden ir hasta la pérdida de vidas humanas, pasando por la de bienes naturales (cuerpos de agua, bosques, fauna), monetarios (robos y hurtos, vandalismo) e inmateriales como la cohesión social, la identidad con un territorio y el sentido de ciudadanía (Díaz-Cano, 2011).

La gravedad de la afectación de la gobernabilidad en una situación de desastre, fue evidente en 2010, cuando entre otras medidas tomadas por el gobierno nacional para atender la gran magnitud de la  temporada invernal, se reasignaron recursos públicos del sector educativo, programados para la ampliación de cobertura y mejoramiento de plantas físicas, para la reparación de establecimientos afectados principalmente por inundaciones (DNP, 2010). La consecuencia directa fue una reducción en la calidad de la educación de los municipios afectados, afectando la capacidad de gobernar de las autoridades locales.

Por otra parte, las condiciones de riesgo se definen en su mayoría por los niveles de desarrollo municipal, y a su vez éste se ve impactado negativamente cuando soporta desastres derivados de una débil gestión de sus riesgos. Bajo esta premisa, se vincula la función estatal de generar condiciones para el bienestar de los ciudadanos, integrando la atención a los eventos que coloquen en riesgo su vida y bienes, con la buena gestión pública (Díaz-Cano, 2011).

De esta manera, durante situaciones de desastre los requerimientos mínimos de estabilidad gubernamental se impactan, con lo cual la existencia de procedimientos y prácticas de buen gobierno toma especial protagonismo, dado que el proceso de toma de decisiones no solo afecta bienes materiales sino vidas humanas. En este contexto, se hace patente la premisa de Lavell según la cual “la gestión del riesgo dentro del contexto de la gobernabilidad es una manifestación palpable del cumplimiento de la función del Estado de salvaguardar la vida de sus asociados, es pues una dimensión de la gestión del desarrollo y de su institucionalidad” (Lavell, 1996, pág. 2).

Otro factor relevante en la adecuada gestión del riesgo es el presupuesto asignado previamente, dado que será una de las principales limitantes en caso de emergencia. Revisando el contexto colombiano, se observa una baja atención al tema de gestión del riesgo en las inversiones asignadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Particularmente, para el escenario de interés de esta investigación se observó que de un total de $444.761 millones asignados para La Guajira, solo el 1.1% ($5.109 millones) se asignaron para programas de sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, incluyendo de hecho una línea específica para “respuestas a la ola invernal” (DNP, 2010). Este pequeño porcentaje (1.1%) contrasta con el 39.9% (177.357 millones) que se asignaron, también para La Guajira, a los programas de protección social, que tienen un enfoque más proteccionista que preventivo.

En consecuencia, y dada la magnitud del problema científico a resolver, la investigación se concentró en explorar y describir la situación actual en los municipios costeros del Caribe colombiano, proponiendo una herramienta metodológica e informática que permita a las administraciones de municipios costeros gestionar su riesgo. El resultado presentado en este documento es el aporte desde la teoría de la gestión del riesgo y la gobernabilidad. No obstante, la meta más ambiciosa de este esfuerzo científico es que se apoye la implementación de acciones eficaces y efectivas de reducción, atención y recuperación de desastres, bajo el marco de acción de la GCI como estrategia de buen gobierno.

ÁREA DE ESTUDIO

El proyecto que enmarca este artículo buscó aprovechar la participación de varias instituciones, ubicadas en diferentes ciudades costeras, para enriquecer la experiencia científica en la comparación entre diversos territorios. Es así que se propuso desde su formulación y presentación a la Convocatoria 572 de 2012, que se trabajaría en tres áreas de estudio diferenciadas por su escala e interés de investigación (figura 1). Inicialmente, el área más amplia es la zona costera del Caribe colombiano, dado que la aplicación de los resultados científicos será directamente en los municipios allí ubicados, donde se espera además implementar la herramienta virtual que se está diseñando como otro de los resultados del proyecto.

Dentro de esta área de estudio general se encuentra el área de estudio piloto, la cual tiene la función de proveer la información de un caso real y, por tanto, ajustar los resultados a las condiciones particulares del Caribe colombiano. A partir del apoyo otorgado al proyecto por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira – Corpoguajira, se decidió tomar la ciudad de Riohacha  como el caso piloto, aprovechando a su vez los múltiples riesgos costeros que allí se evidencian. Es importante aclarar que al ser una investigación de carácter cualitativo, lo más relevante no fue la precisión en los límites del área de estudio, sino que la cobertura del caso piloto se basó en las competencias municipales ligadas a la gestión del riesgo.

Riohacha fue tenida en cuenta dado que: 1. Está ubicada en el tercer lugar de ciudades con vulnerabilidad a los riesgos costeros, tales como el ascenso del nivel del mar y la erosión costera; 2. Ha presentado ya situaciones de pérdidas materiales, humanas y ambientales por riesgos socio-naturales; 3. Comparte con muchos otros municipios costeros del país una reincidencia en sucesivos desastres derivados de riesgos socio-naturales; y 4. Tiene un importante número de instituciones identificadas como actores del Sistema Municipal de Gestión de Desastres en su área (Municipio de Riohacha, 2012a)

También dentro de los criterios de selección de Riohacha, se tuvo en cuenta que en su actual Plan de Desarrollo 2012 – 2015 (Municipio de Riohacha, 2012b) se incluyen consideraciones sobre la inclusión del enfoque de GCI, aplicado a la creación y fortalecimiento de unidades de manejo integrado, tal como lo establece la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (MMA, 2000). Así mismo, incorpora a la planificación la formulación del Plan de Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera de la que hace parte Riohacha, en el cual debería existir una mención especial a la gestión del riesgo.

Finalmente, se seleccionó a Santiago de Cuba como el caso de referencia. El objetivo de incluir una población costera fuera de Colombia era la comparación con un ejemplo de eficiente gestión del riesgo, en unas condiciones geográficas similares a las del Caribe colombiano. Al respecto, Santiago de Cuba, al suroriente de esta isla caribeña, permitía el aprendizaje sobre atención a los desastres y minimización de vulnerabilidades que por décadas se ha realizado allí. La demostración más contundente de esta gestión eficiente fue el huracán Sandy, el cual cruzó justo encima de la ciudad en octubre de 2012, dejando apenas un reducido número de víctimas fatales, muy al contrario del efecto del mismo huracán sobre ciudades como Nueva York o Washington. Como soporte para el trabajo en Cuba, se contó con la participación del Centro de Estudios Multidisciplinarios de Zonas Costeras - CEMZOC de la Universidad de Oriente.

METODOLOGÍA

La investigación que se presenta en este documento se soportó en técnicas cualitativas, especialmente a través de datos nominales. Dentro de las categorías de investigación que propone Hurtado (2010) se puede clasificar como de tipo propositivo, aunque con marcadas etapas exploratorias, descriptivas y analíticas. De la misma manera, las técnicas más recurrentes fueron la revisión documental, las sesiones en profundidad, las entrevistas y las matrices cualitativas (Hurtado, 2010).

Inicialmente se realizó un taller de trabajo en Santiago de Cuba, en Mayo de 2013, en el cual a través de sesiones de profundidad tipo focus group se ajustaron las actividades generales presentadas en la propuesta, de manera que fueran compatibles con la situación real del área de estudio. Es así que se acordaron los eventos centrales de investigación en los cuales giraría la medición de la gestión del riesgo como factor de gobernabilidad. El resultado de este taller fue el soporte para construir durante los siguientes tres meses del proyecto la tabla de operacionalización. Esta herramienta es un cuadro que desglosa una investigación científica por sus eventos, identificando sus dimensiones e indicadores para su medición (Hurtado, 2010).

Posterior al taller de Cuba, se empezó la revisión documental en tres fuentes principales: