DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE: EL GRAN DESAFÍO PARA AMÉRICA LATINA Y LOS PREPARATIVOS PARA HÁBITAT III

 

Marcela Navarrete-Peñuela1

 

Recibido el 17 de noviembre de 2015, aprobado el 23 de septiembre de 2016 y actualizado el 20 de julio de 2017

 

DOI: 10.17151/luaz.2017.45.8

 

 

RESUMEN

 

El objetivo de este trabajo fue explorar los principales retos que tendrán que afrontar en las próximas décadas los gobiernos locales de América Latina, para reorientar el desarrollo urbano hacia la construcción de ciudades sustentables, de cara a La Nueva Agenda Urbana avalada en la Conferencia Internacional sobre Hábitat y Desarrollo Urbano Sostenible - Hábitat III.

 

El desordenado y progresivo crecimiento de las ciudades latinoamericanas, sus condiciones actuales de desarrollo humano y las perspectivas económicas de la Región, como principales elementos de análisis de la investigación, permitieron identificar tres principales retos: la construcción de ciudades resilientes, incluyentes y equitativas; el fortalecimiento de la gobernabilidad local mediante la efectiva participación informada en la toma de decisiones por parte de la ciudadanía, y por último, el reconocimiento del componente cultural en la formulación de políticas públicas de gestión ambiental del territorio, como pilar básico en la lucha contra el cambio climático y el logro del desarrollo sustentable.

 

PALABRAS CLAVE

 

Desarrollo urbano sustentable, ciudades sustentables, gobernabilidad local, gestión ambiental urbana.

 

SUSTAINABLE URBAN DEVELOPMENT: THE GREAT CHALLENGE FOR LATIN AMERICA AND THE PREPARATIONS FOR HABITAT III

 

ABSTRACT

 

The aim of this study was to explore the main challenges that local governments in Latin America will have to face in the coming decades regarding the reorientation of urban development towards building sustainable cities with regard to The New Urban Agenda cosigned in the International Conference on Sustainable Urban Development and Habitat - Habitat III.

 

The messy and progressive growth of Latin American cities, their current conditions of human development and the economic prospects of the region, as the main elements of analysis in this research, allowed the identification of three main challenges: building resilient, inclusive and equitable cities; strengthening local governance through effective informed participation in decision-making by citizens; and the recognition of the cultural component in the formulation of public policies for environmental management planning, as a basic foundation in the fight against climate change and the achievement of sustainable development.

 

KEY WORDS

 

Sustainable urban development, sustainable cities, local governability, urban environmental management.

 

 

INTRODUCCIÓN

 

El presente artículo es el resultado de un continuo trabajo de investigación adelantado por la autora, que inicia con el desarrollo de su tesis doctoral2  y se amplía en el marco del proyecto “Estructuración del Observatorio de Conflictos Ambientales Urbanos (OCAU), Fase II”, a cargo del Área de Gestión Ambiental y del grupo de investigación Análisis y Gestión para la Sostenibilidad Ambiental y Territorial (AGESAT), de la Universidad del Valle.

 

Para el Área de Gestión Ambiental el estudio del fenómeno urbano es de especial interés, dado que hoy el 54 % de la población mundial vive en ciudades.  Esta condición global urbana y el papel que cumplen las ciudades como dinamizadoras de la economía, han motivado diferentes reuniones internacionales (Rio 92, Hábitat I y II, Johannesburgo 2002, Rio + 20 y siete foros globales urbanos) y han puesto a las ciudades del mundo, incluso a las latinoamericanas, como prioridad en las Agendas multilaterales.

 

Sin embargo, la renovación de los compromisos políticos alrededor de una “visión común”, incluidos los lineamientos para la formulación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la necesidad de lograr un desarrollo urbano sustentable, planteadas respectivamente, en El futuro que queremos y en La Nueva Agenda Urbana, enfrentarán a los gobiernos locales de América Latina a nuevos y viejos retos aun no resueltos.

 

Con el fin de identificar los principales desafíos que, en materia de sustentabilidad urbana, deberán asumir en las próximas décadas los gobiernos locales de la Región, se realizó la revisión y análisis de i) el proceso de urbanización en las ciudades de América Latina, ii) las actuales condiciones de desarrollo humano en las urbes de la Región y iii) las perspectivas económicas de Latinoamérica.

 

DESARROLLO CONCEPTUAL

 

Abordar elementos relativos al surgimiento, definición, consolidación y problemáticas de las ciudades, así como los relativos al fenómeno urbano, son necesarios para contextualizar la dinámica de las urbes en América Latina y los desafíos que representa para los gobiernos locales de la Región, la transformación de las ciudades actuales en ciudades sostenibles, como requisito para el logro del desarrollo urbano sustentable.  Lo anterior, a la luz de los recientes compromisos políticos globales firmados/renovados por los Estados Latinoamericanos.

 

La Ciudad

 

La aparición de las ciudades se remonta a finales del Paleolítico, al momento mismo de la invención de la agricultura como práctica social de supervivencia y expresión evidente de dominio del Homo sapiens sobre la naturaleza.

 

El perfeccionamiento de la técnica y los instrumentos, y la seguridad alimentaria del Neolítico favorecieron el crecimiento de la población, la producción de excedentes agrícolas y el establecimiento de los primeros estados agrícolas y su posterior consolidación como Imperios Agrarios, esto conllevó a una inevitable transformación de las formas de organización social practicadas hasta el momento.

 

En este contexto, dice Ángel Maya (1996, pág. 31): “La ciudad concentra, transforma y comercializa la producción agrícola. El campo empieza a producir para un espacio físico a veces distante y para un espacio social no dedicado de manera directa al cultivo y que en ocasiones desconoce su relación con el espacio agrario. Con ello se confirma la separación de funciones sociales y productivas entre campo y ciudad. La ciudad empieza a ser espacio de la organización social que planifica, orienta y distribuye la producción.” 

 

El establecimiento de los Imperios Agrarios en las cercanías a las fuentes de agua, las “faraónicas” obras de ingeniería asociadas a la producción, el crecimiento  poblacional, la expansión de la civilización urbana con la consecuente transformación y escisión irreductible de las culturas (oriente – occidente, rural – urbana) y la creciente presión sobre los recursos naturales, alteraron el equilibrio de los ecosistemas que los soportaban, evidenciando así, los primeros problemas ambientales asociados al crecimiento urbano.

 

Posteriormente, la práctica y consolidación del comercio, la revolución industrial, la expansión de Europa, la mundialización de la economía y la instalación de la globalización, han sido elementos constructores – transformadores de ciudad, capaces de generar impactos directos sobre la organización social, la economía, la cultura y el entorno natural propio y ajeno en el que se enclavan las urbes actuales. (Navarrete, 2010).

 

Dada la alta complejidad de la ciudad, ésta debe ser entendida y estudiada como un sistema abierto, dinámico, sinérgico, complejo, entrópico y altamente subsidiado, en el que están presentes flujos de materia, energía e información. La variación de estos flujos (dentro y/o fuera del sistema), puede perturbar el metabolismo urbano y llevar el sistema al límite de su resiliencia, generando serias alteraciones en su dinámica funcional y relacional (problemas ambientales).

 

Sin embargo, los problemas ambientales no se limitan a la dinámica de flujos; dichos desequilibrios en el sistema urbano afectan la totalidad de los componentes del sistema (social, ecológico, económico, cultural y político), con repercusiones directas sobre sus habitantes: inequidad, exclusión social, segregación espacial, pobreza, marginalidad, pérdida de identidad y falta de credibilidad en las instituciones, entre otros. Lo anterior, es particularmente cierto para las ciudades de América Latina, a las que se les suma el enorme peso demográfico, tanto en la ciudad capital como en varias de las ciudades intermedias de cada país.

 

El crecimiento poblacional y la pobreza convergen en las ciudades del tercer mundo. El Informe del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) GEO 3 (2002), plantea que la pobreza es uno de los principales factores que generan degradación ambiental. En este informe también se analiza, de manera objetiva, el problema de la pobreza en el contexto de dos fenómenos innegables, imparables y retroalimentativos: la urbanización y la globalización.

 

En este sentido, Garnier (2007, pág. 4), citando a Mammarella y de Barcellos (2001), expone lo siguiente: “…los fenómenos de desindustrialización, terciarización y debilitamiento de la presencia estatal en la economía indujeron profundas transformaciones en los modos de apropiación y organización del espacio, configurado ahora como una serie de espacios sociales fragmentados.”

 

Naciones Unidas (2007), en su informe GEO 4, reconoce el carácter multidimensional de la pobreza y afirma que la pobreza disminuye la capacidad de las personas para responder y adaptarse a los cambios del entorno. La pobreza y la desigualdad son hoy expresiones primordialmente urbanas y se plantean como dos de los retos más importantes para el presente milenio.

 

Pese a la complejidad de los problemas ambientales presentes en las ciudades, ellas son, hoy más que nunca, el lugar donde se concentra y dinamiza la economía, donde se desarrollan e implementan los avances tecnológicos, donde la producción cultural encuentra su espacio natural y el lugar, por excelencia, donde el Estado nacional, regional y/o local, toma las decisiones; lo que las posiciona en el siglo XXI como el factor más influyente en el desarrollo a nivel global.

 

Girardet y Valera (2001), sostiene que la humanidad se halla inmersa en un experimento sin precedentes en el que los humanos se han convertido en una especie urbana, cuyo hábitat principal no son los pueblos ni las pequeñas ciudades, sino las grandes urbes y asegura que, será en las ciudades donde se decida el destino de la biosfera y del ser humano, y que por tanto, no podrá existir un mundo sostenible sin ciudades sostenibles.

 

El Fenómeno Urbano

 

El fenómeno urbano es un hecho innegable e inevitable, cuyos inicios se remontan a unos 4.000 o 5.000 años antes de Cristo; a partir del Neolítico, las actividades humanas (agricultura, comercio, tenencia de la tierra), han dinamizado el proceso de urbanización, detonado aún más por el acelerado crecimiento poblacional, resultado de los avances tecnológicos (tecnificación de la agricultura, Revolución Industrial, avances en medicina, entre otros), los cuales se reflejan, en términos generales, en la disminución de la tasa de mortalidad, el aumento de la esperanza de vida y la mejora en la calidad de vida de la población (alimentación, saneamiento básico, salud).

 

Sin embargo, al interior de las ciudades se gestan profundas contradicciones: multiculturalidad urbana, fragmentación, desterritorialización, segregación e inequidad, lo que agudiza los conflictos y visibiliza las desigualdades sociales (Noguera, 2004). Es necesario aclarar que los procesos de fragmentación, segregación y polarización surgen también como consecuencia directa de los modelos de acumulación y distribución del empleo y la riqueza (Navarrete, 2010).

 

Según el Fondo de Población de Naciones Unidas (2007), el acelerado proceso de urbanización ha sido un factor catalizador del cambio cultural (pérdida de contacto con normas y valores tradicionales), que aunado a la globalización, ejercen en los habitantes urbanos una notoria influencia sobre las ideas, los valores y las creencias.

 

Asimismo, sostiene que la urbanización proporciona oportunidades de desarrollo cultural y es un importante impulsor de la modernización. Sin embargo, reconoce el informe: “…es posible que los nuevos residentes urbanos tengan nuevas aspiraciones, pero no siempre disponen de los medios para plasmarlas en la realidad y esto, a su vez, puede conducir a que tengan una sensación de desarraigo y marginación, con las consiguientes crisis de identidad y frustración” (UNFPA, 2007, pág. 26).

 

En cuanto a los aspectos ambientales relacionados con la urbanización, Naciones Unidas  afirma que “Los asentamientos urbanos ofrecen, en verdad, mejores posibilidades de sostenibilidad a largo plazo, empezando por el hecho de que concentran la mitad de la población del planeta en menos del 3% de su superficie terrestre” (UNFPA, 2007, pág. 55), pero acepta que la concentración urbana, las pautas insostenibles de producción y consumo, y una gestión urbana inadecuada agravan los problemas del medio ambiente.

 

El crecimiento urbano en los países en vías de desarrollo ha estado marcado por un aumento de la pobreza urbana, que tiende a concentrarse social y espacialmente, generalmente en áreas marginales de alto riesgo y carentes de servicios básicos, acentuando la correlación existente entre pobreza - falta de control sobre los recursos naturales y acceso a los derechos de ciudadanía (Naciones Unidas, 2002). De otro lado, la implementación de diversos modelos de desarrollo urbano de corte segmentario, segregador y excluyentes presentes en las ciudades contemporáneas del sur (particularmente en América Latina), han profundizado la distribución inequitativa de la riqueza, siendo esta la principal generadora de uno de los mayores problemas de los asentamientos humanos: la marginalidad urbana (Urb-al 6).

 

En el caso de los países en desarrollo, los impactos negativos asociados al proceso de crecimiento urbano son de mayor magnitud debido, en parte, a las condiciones socio – económicas de las ciudades y de la población que las habita: pobreza, exclusión, violencia, cinturones de miseria, alto consumo energético y de recursos naturales, desempleo, vivienda inadecuada, escaso sentido de pertenencia, baja gobernabilidad y la migración, considerada por Naciones Unidas (2007) como una nueva variable que modifica y dinamiza la relación existente entre crecimiento urbano – pobreza – recursos ambientales.

 

Las implicaciones del fenómeno urbano contemporáneo podrían sintetizarse en el siguiente párrafo: “Casi todas las grandes transformaciones de índole económica, social, demográfica y medio-ambiental ya ocurren en las ciudades. Lo que ocurra durante los próximos años en las ciudades del mundo menos adelantado conformará las perspectivas de crecimiento económico mundial, de mitigación de la pobreza, de estabilización de la población, de sostenibilidad del medio ambiente y, en última instancia, del ejercicio de los derechos humanos” (UNFPA, 2007, pág. 6)

 

Apuestas Globales - antesala de Hábitat III

 

Las numerosas y complejas disfuncionalidades del sistema urbano y la necesidad de mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, han motivado a diferentes organismos de carácter global (UNFPA, PNUMA, PNUD, BM) y regional (CEPAL, BID), a trabajar en la búsqueda de soluciones que, transformadas en acciones, propendan por el logro de un nuevo equilibrio del sistema urbano, basado en las singularidades de cada región, país y ciudad.

 

Surgen entonces diversas iniciativas globales que buscan aunar esfuerzos y recursos mediante acuerdos internacionales y agendas multilaterales, producto de numerosas conferencias mundiales, en las que los gobiernos de los países participantes se comprometen con apuestas y metas comunes, para el logro de ciudades sustentables.

 

Las conferencias internacionales con mayor impacto en la Región, dadas las apuestas y metas planteadas han sido las siguientes:

 

Hábitat I: I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, (Vancouver – 1976), en ella, temas como el de la vivienda y el crecimiento urbano se convirtieron en temas de estudio para la comunidad científica.  Como resultado de esta reunión se propuso la Agenda Internacional Hábitat - un Plan Global de Acción, en la que se adoptaron 64 “recomendaciones” encaminadas a mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades haciendo especial énfasis en la disminución de la pobreza, mejoras en saneamiento básico y vivienda digna.

 

Río 92: llamada “Cumbre de la Tierra” y celebrada en Río de Janeiro en 1992. El crecimiento urbano, el descontrolado proceso de urbanización, principalmente en las ciudades de los países en desarrollo, y los problemas ambientales asociados a la urbanización, se tornaron temas imprescindibles y estratégicos en las agendas internacionales.

 

Como resultado de la Cumbre de Río se incorporó al tema urbano el concepto de Desarrollo Sostenible, a través de la Agenda 21, como estrategia para lograr ciudades sostenibles. Asimismo, la Gestión Ambiental se presentó como alternativa de acción y solución a la problemática ambiental urbana, lo que demandaba, entre otros requerimientos, consolidados procesos de descentralización y participación ciudadana; condiciones incipientes para ese momento en la mayoría de los países del sur.

 

Hábitat II: II Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, realizada en Estambul en 1996.  Como resultado de esta reunión, los gobiernos se plantearon metas en temas como vivienda adecuada, asentamientos humanos sostenibles, habilitación y participación, financiación de los asentamientos humanos y reafirmaron la necesidad de seguir las 64 recomendaciones planteadas en Hábitat I.

 

Foro Urbano Mundial: de las siete sesiones realizadas a la fecha (2015), las más importantes para la Región, en términos de temáticas abordadas, han sido   las siguientes:

 

• Sesión II: celebrada en Barcelona en 2004. En esta reunión se debatieron temas como pobreza urbana, recursos urbanos, sostenibilidad urbana, servicios urbanos, desastres urbanos y reconstrucción. Con este foro se buscaba “...analizar y responder a las oportunidades y retos asociados a este proceso de crecimiento urbano, estimulado por el fenómeno de la globalización en el siglo XXI. Un proceso caracterizado por su complejidad, que aborda cuestiones tan relevantes como el papel de los ciudadanos en un crisol de culturas, los espacios de inclusión y exclusión y, en definitiva; el marco de construcción de sociedades abiertas y plurales” (Naciones Unidas, 2004, Link).

• Sesión V: temas como pobreza urbana, desigualdad, migración, descentralización, gobernabilidad, funcionalidad, eficiencia y deslocalización fueron discutidos en Río de Janeiro en 2010.

• Sesión VII: realizada en Medellín- Colombia en el año 2014 y denominada “Equidad Urbana para el Desarrollo y Ciudades para la Vida”, puso de manifiesto uno de los principales problemas que afecta a la población mundial y señala hacia donde se orientará la discusión de la agenda mundial urbana para los próximos años: “El tema de la desigualdad, comienza a hacer parte de las prioridades de los gobiernos nacionales y locales, dado su alto impacto sobre la calidad de vida de la población mundial, el aumento de las diferencias en los ingresos, y en el acceso de las oportunidades de empleo, salud, educación y recreación, entre otros” (Alcaldía de Bogotá, 2014,Link).

 

Es de aclarar que el tema de la desigualdad es realmente preocupante para el caso de América Latina ya que diferentes estudios muestran a la Región como la más desigual del mundo (ONU Hábitat, 2014; BM, 2014; PNUD, 2013a; BID, 2011).

 

La página de la Alcaldía de Bogotá dedicada al Foro Urbano Mundial sostiene, con respecto a la desigualdad en la Región: “Esta situación se expresa en la existencia de aproximadamente 124 millones de pobres que habitan sus ciudades, en procesos de división socio - espacial, de construcción territorial orientado principalmente por las agendas e intereses del mercado, en el aumento de la brecha entre ricos y pobres, y en la desigualdad de oportunidades de la población para el acceso a los servicios y bienes públicos” (Alcaldía de Bogotá, 2014,Link)

 

Podría decirse que el objetivo principal de estas reuniones de carácter internacional ha sido la firma de acuerdos mundiales, orientados al diseño de estrategias para la construcción de ciudades sustentables, lo que ha representado para los países del sur, y en particular para los gobiernos locales de América Latina, ingentes esfuerzos para el “cumplimiento” de las metas, generalmente promovidas desde el Norte, en el marco de apuestas globales.

 

Lo Organización de Naciones Unidas, a través de numerosas reuniones, ha realizado un trabajo titánico y permanente de articulación de acciones encaminadas a la organización de la tercera conferencia de las Naciones Unidas sobre la vivienda y el desarrollo urbano sostenible, como lo dejan ver diferentes resoluciones y comunicaciones emanadas de los acuerdos alcanzados en estas reuniones, a través de las cuales se ha ido dando cuerpo a Hábitat III

 

•             Resolución 66/207 de marzo 14 de 2012, numeral 2: La Asamblea General convoca a la tercera conferencia de las Naciones Unidas sobre la vivienda y el desarrollo urbano sostenible (Hábitat III) en 2016 para reafirmar el compromiso mundial con la urbanización sostenible y los resultados de otras grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas.

 

Asimismo, insta a los gobiernos y autoridades regionales y locales a que cuantifiquen con exactitud la población de los barrios marginales en sus países, regiones y zonas urbanas y, sobre esa base, establezcan metas para la mejora de la calidad de vida de este sector de la población, alcanzables al 2020 (numeral 9).

 

•             Resolución 67/216 de marzo 20 de 2013: La Asamblea General reconoce que, persisten en las ciudades problemas relacionados con la marginalidad, la degradación ambiental y el cambio climático (desertificación, pérdida de la biodiversidad y riesgos de desastre). Sin embargo, reconoce también que “…las ciudades son motores de crecimiento económico y que si se manejan enfoques de planificación y gestión integradas se pueden promover sociedades integralmente sostenibles.

 

•             Comunicación A/CONF. 226/PC. 1/4 de septiembre 9 de 2014: enfatiza en la necesidad de ampliar estudios sobre equidad urbana, tema tratado en el séptimo Foro Urbano Mundial y reconoce en Hábitat III la oportunidad para desarrollar una nueva agenda urbana en la que el descontrolado crecimiento de las ciudades, el uso intenso de energía no renovable, los impactos del cambio climático, las diversas formas de inequidad, la exclusión y la escasa oferta de trabajo digno, pudieran encontrar soluciones en el marco de la justicia social.

 

Es necesario resaltar de esta comunicación algunos temas que dejan ver el horizonte de los desafíos a los que tendrán que enfrentarse los gobiernos locales, regionales y nacionales para el logro del desarrollo urbano sostenible: Políticas Urbanas3; Gobiernos Locales4; Participación Ciudadana5 y Reducción de la pobreza6, principalmente.

 

•             Comunicación HSP/GC/25/2 de febrero 6 de 2015: En este informe se presenta un nuevo enfoque estratégico, centrado en resolver las deficiencias sistémicas subyacentes que ocasionan los problemas en los asentamientos humanos. A partir de este enfoque se espera hacer frente a los desafíos de los asentamientos humanos del siglo XXI, para el logro del desarrollo urbano sustentable. Este enfoque se basa en dos premisas:

 

·         Correlación positiva entre urbanización y desarrollo: Se asume la urbanización como un instrumento poderoso para transformar las capacidades de producción y los niveles de ingresos de los países en desarrollo.

·         Funcionamiento inadecuado de los sistemas legislativo, de planificación y financiero, lo que plantea para las ciudades duros desafíos relacionados con: desempleo (especialmente entre los jóvenes), desigualdades sociales y económicas, modelos insostenibles de consumo de energía, crecimiento desordenado de las ciudades y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero (numeral 4).

 

Sin embargo, los mayores desafíos para la América Latina están aún por venir y se hayan relacionados con la renovación de los compromisos políticos adquiridos por la Región con anterioridad y retomados en la Resolución 66/288 de 2012: El futuro que queremos, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (A/68/970 de agosto 12 de 2014), y el cumplimiento de los nuevos compromisos plasmados en la, aún en construcción, Nueva Agenda Urbana, eje estructurante de Hábitat III.

 

En El futuro que queremos, los Jefes de Estado y de Gobierno y los representantes de alto nivel, reunidos en Río de Janeiro (Brasil) del 20 al 22 de junio de 2012, reconocieron  que la erradicación de la pobreza, la modificación de las modalidades insostenibles y la promoción de modalidades de consumo y producción sostenibles, la promoción de un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo y la protección y ordenación de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social son objetivos generales y requisitos indispensables para el logro del desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2012). 

 

En cuanto a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los mandatarios reafirmaron que los ODS deben estar orientados a la acción, y ser universalmente aplicables a todos los países, teniendo en cuenta las diferentes realidades, capacidad y niveles de desarrollo nacionales y respetando las políticas y prioridades nacionales (Naciones Unidas, 2014).

 

La mayores discusiones giraron en torno a temas como la naturaleza mundial del cambio climático y la necesidad de una cooperación más amplia de todos los países y su participación en una respuesta internacional efectiva y apropiada, con miras a acelerar la reducción de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (objetivo 13); poner fin a la pobreza multidimensional en todo el mundo (objetivo 1); disminuir la desigualdad entre países (objetivo 10); promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos (objetivo 8), así como el   acceso a la justicia para todos